“眼下，尼不楚都督府真正要应对的有两大股势力，一为外喀尔喀，二为兀良哈……”忽必胜侃侃而谈道。
说起这外喀尔喀，还得追溯至达延汗时代。
达延汗先后东征西讨，基本上统一了草原各部，成为继也先之后，又一位统一草原的雄主。为了草原的长治久安，达延汗进行了新一轮的草原改革。
达延汗属下的草原部落包括左翼察哈尔、喀尔喀、兀良哈；右翼鄂尔多斯、永谢布、土默特共六个万户，另外还有“叔父”科尔沁部，以及朵颜三卫。（注：卫拉特（瓦剌）并为囊括其内）
六万户中，喀尔喀部包括内5鄂托克喀尔喀和外7鄂托克喀尔喀，共12鄂托克。以分布于喀尔喀河（后世哈拉哈河）而得名。内5部居喀尔喀河以东，达延汗封授给了第五子阿勒楚博罗特；外7部居河西，达延汗封授给了最小的幼子格哷森札札赉尔珲台吉。
（注：鄂托克，汉译为部落、疆城、屯营地。它是明代草原中后期军正合一的涩会基本单位。鄂托克表示了在一定地域内进行游牧的结合体，每个草原人都必须属于某个鄂托克。战时，每个鄂托克都必须提供1000人上下的战兵。若干鄂托克联合在一起，构成万户。）
外喀尔喀在格哷森札札赉尔珲台吉死后（1513年－1548年），又进行了封授，同样分为左右两翼。
右翼由长子阿什海、二子诺颜泰哈坦巴图尔、四子德勒登昆都伦、七子鄂特欢诺颜共同管掌。其中长子阿什海受封兀讷格特、札剌亦儿二部，实力最强，为淸初札萨克图汗部的祖先。
左翼由三子诺诺和及五子阿敏都喇勒共同管掌。这个诺诺和后来有五子：长子阿巴岱（即阿巴岱汗，为外喀尔喀第一个拥有汗号者）为淸初土谢图汗部祖先，三子图蒙肯为赛音诺颜部祖先。
与尼不楚都督府争夺草场、人丁最为激烈的就是这外喀尔喀左翼，正因为有这股势力的存在，各小部落才有机会左右横跳。
除外喀尔喀外，另一对手便是兀良哈。
兀良哈原为一古老部落，居于贝加尔湖东西的原始森林中，后来有一部分迁居到南部草地及不儿罕山(今肯特山)。因骁勇善战，曾为铁木/真一统草原立过赫赫战功。其东迁至朵颜山的部众成为明代的朵颜卫。留在不儿罕山及以北地区的部众奉命世代守护铁木/真的葬地，至达延汗时代，成为了左翼三万户中的兀良哈万户。
正德五年(1510年)，兀良哈助达延汗一统草原，受到了封授。达延汗死后，兀良哈万户逐渐不安分，不断南下，攻掠其他五万户的牲畜与人丁。从嘉靖三年(1524年)至二十三年(1544年)，该部遭到了卜赤汗、吉囊、俺答等人的六次征讨，伤亡惨重，大部被并入其他五万户为奴，余众西迁至唐努山和阿尔泰山一带，该万户遂灭。
尼不楚都督府不断西进的过程中，与残存的兀良哈部发生了冲突，但好在该部落实力不强，四面受敌，翻不了多大的浪。
“那些归顺的部落，目前都督府对其是如何管理的？”姓杜的中年人询问。
“仍按之前的旧规矩行事。”忽必胜如实答道。
中年人笑道：“忽都督就不担心培养起一个野心勃勃的兀良哈万户？”
忽必胜苦笑说：“正因如此，我才热切盼望杜专员与殿下此次前来，能为我解决这个忧患。”
铁木/真时期创立了“万户制”再配合原有的“会盟制”，基本能对草原各部进行有效管理。“万户制”在当时是适合游牧帝国的军事组织制度，以百户、千户到万户这样的层级结构，能够适应快速凝聚与分散的游牧部落和家庭组织模式，并不会严重影响日常单独的游牧生产生活。而“会盟”制原本是草原各部首领会盟议决大事的习惯制度。
但到明代，“万户制”趋于分裂和倒退，虽然中间经过几次统一战争，至明末时，草原地区以族姓为代表的部落制度重新占据了统治地位，内部争斗和分裂加剧。“万户制”的崩溃，连带着“会盟”制也名存实亡，土蛮汗极力倡导的五执政理事推行不下去就是例证。
中年人点头道：“中枢派我与殿下前来，正是想借明年开春后的头鱼宴时机，推行一套全新的‘盟旗’制，尝试为忽都督彻底解决隐忧。当然，这项制度也得有内外之别，都督府必须牢牢抓住渔猎部落为内属基本盘。”
中年人随后为忽必胜大致解释了一下何为“盟旗”制。
简单来说，“盟”还是原来的“会盟”制，都督府需成立盟级官僚管理机构，把头鱼宴会盟逐步固定下来。盟的划分依据各部落势力范围来划分。设盟长、副盟长各一名，盟长与副盟长的人员从各旗任职的札萨克与闲散首领中选拔，呈递都督府报批，任命盟长后要颁发印信，任期为终身制，但不得世袭，另外，还设帮办盟务的官员一至二名，协同盟长和副盟长管理盟务。内属渔猎部落不设盟，各旗直接隶属都督府管辖。各旗长官为总管，总揽一旗事务。（注：札萨克，官名，蒙语“执政官”的意思）
旗的划分大致按原有鄂托克(地域集团)、艾马克(血缘集团)等为基础，尽可能予以分割，划一部为多旗（类似于推恩令），只有小部落可以原部编为一旗。旗下最基层组织是每10个旗丁分成1组，凡18岁以上60岁以下适龄男子编为旗丁，即被纳入名册，每3个旗丁发给1套马甲（军服），如遇征战调遣，2旗丁参加调遣，1旗丁留在家中负责承担旗丁的家庭责任。每10旗丁设1班长；30个班编为1营，设营长；每5个营设1团；每5个团设1师，都督府调两个参谋辅助。
内属与外藩旗划定旗界，避免双方发生纠纷，另外还专设“宗J旗”给予免征战调遣等待遇。
顾俊生接话道：“成效如何，一切要等施行之后再看，近段时间还请忽都督派一些军官参加杜专员的相关培训。”
忽必胜保证道：“中枢能派杜专员与殿下前来，自然有施行的把握，我一定全力配合！”
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